Discurso de Flora Montealegre Painter, Representante Residente
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Hacia un nuevo Modelo de Desarrollo Productivo
1 de diciembre 2016
Saludos protocolares (Ministro de Industria y Comercio, Temístocles Montás, etc.)
Quisiera comenzar agradeciendo al Presidente de la Asociación de Empresas Industriales de Herrera, Antonio Taveras, y a su equipo por la invitación a realizar una presentación en el día de hoy sobre un tema de gran interés del Banco y mío.
La República Dominicana ha venido consolidándose como una de las economías más dinámicas de América Latina y el Caribe. Durante la última década el país ha logrado un crecimiento promedio de casi 6% anual, el segundo más alto de la región, y con una tendencia creciente en su PIB per cápita (US$15,000 en 2015).
Gracias a ese crecimiento, y gracias a un conjunto de políticas públicas, entre las cuales cabe destacar la decisión de dedicar más recursos a la importante tarea de educar a futuras generaciones de dominicanos, el país está avanzando en el combate contra la pobreza y la desigualdad, aunque a un ritmo menor al que se esperaría dado su nivel de crecimiento.
Pero, como bien sabemos, no es solamente cuestión de lograr un alto nivel de crecimiento, sino también de hacerlo sostenible en el tiempo, y de trabajar para que los beneficios del desarrollo económico lleguen a cada vez más dominicanos, en especial a los más necesitados.
Para lograr esto, es preciso anticipar y prepararse para afrontar acertadamente las consecuencias de los acontecimientos mundiales: las fluctuaciones en los precios del petróleo o en las tasas internacionales de interés, por ejemplo; la suerte económica de los principales socios comerciales; los desastres naturales y los efectos del cambio climático; los impactos de las nuevas tecnologías.
Por eso, cuando miramos lo que está pasando en muchos países de nuestra región y alrededor del mundo, es evidente que países como la República Dominicana deben saber aprovechar los periodos de bonanza de sus economías para prepararse ante cambios desfavorables en su entorno, y tomar acciones decididas para lograr la sostenibilidad de su crecimiento.
Con esta introducción, quiero pasar a un video que preparamos para resumir los grandes desafíos que desde nuestro punto de vista debe abordar la República Dominicana en el corto y mediano plazo.
Como hemos visto, para transitar hacia un nuevo modelo de desarrollo productivo que le permita al país alcanzar un crecimiento más inclusivo y sostenible es necesario que la República Dominicana concluya con éxito el Pacto para la Reforma del Sector Eléctrico y asuma un proceso de reforma fiscal integral que le permita seguir mejorando la calidad y cobertura de los servicios de educación, salud y protección social.
Pero en línea con la temática que me fuera asignada, mi presentación se va a enfocar en el último desafío identificado en el video: la necesidad de expandir las oportunidades productivas y generar nuevas fuentes de empleo de calidad.
II. Retos al Desarrollo Productivo
Si bien existen muchos retos al desarrollo productivo, incluyendo problemas de acceso al financiamiento y deficiencias en la infraestructura eléctrica, de transporte y de logística, quiero centrarme en tres retos principales.
El primero que quiero destacar es el reto de aumentar la productividad, factor que, en el mediano plazo, explica en gran medida las variaciones en el ingreso por habitante y en los niveles salariales de los trabajadores.
Una descomposición del crecimiento de la República Dominicana durante la última década muestra que la contribución de la productividad ha sido baja y heterogénea. La gran parte del crecimiento a sido resultado de la acumulación de capital físico y del crecimiento vegetativo (natural) de la mano de obra, mientras que el aporte de la calidad del capital humano ha sido bajo. Por otra parte, más del 75% del crecimiento en la última década ha estado basado en el sector no transable y el impulso del consumo.
Cómo se muestra en el gráfico, la participación en el empleo de los sectores de mayor crecimiento y productividad es baja: los dos sectores de más alta productividad y mayor crecimiento, la Minería y la Banca y Seguros, concentran menos del 3% de la población empleada, y el tercer sector de mayor crecimiento y productividad, la Construcción, aunque concentra poco más del 7% de la población empleada, presenta una tasa de informalidad del 78% de la fuerza laboral empleada.
La mayor parte del empleo (dos tercios de la población) está concentrado en los tres sectores de menor productividad, que se caracteriza por tener bajo valor agregado y mano de obra poco calificada: Agricultura, Comercio y Otros Servicios. Esto es más grave aun cuando se considera que los sectores de Comercio y Agricultura son dos de los sectores con mayores tasas de informalidad del país, 67% y 84% respectivamente.
Y los sectores productivos de alta concentración de empleo han crecido poco. Mientras que los sectores relativamente productivos (comparativamente al promedio del país), como lo son Turismo, Manufactura y Servicios Públicos, han crecido a una velocidad menor al promedio de la economía.
A largo plazo, este modelo de desarrollo no parece sostenible dado que, por un lado, implica aumentos en la demanda agregada que conducirían a mayores desbalances externos y, por otro lado, limita el desarrollo de actividades productivas de alto valor agregado, esencial para dar sostenibilidad en el tiempo al rápido crecimiento recientemente observado.
Un segundo gran reto es el de la innovación. El país enfrenta rezagos importantes en esta materia y este no es un tema menor de cara al crecimiento de largo plazo del país. Los estudios económicos demuestran que cerca de la mitad de las diferencias entre países en cuanto a niveles de ingreso y tasas de crecimiento se deben a diferencias en la productividad total de factores (Hall y Jones, 1999); y que la investigación y el desarrollo (I&D) explica hasta el 75% de las diferencias en las tasas de crecimiento de la productividad total de factores cuando se toma en cuenta el efecto de las externalidades (Griliches, 1979). Hallazgos efectuados en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) apuntan también al hecho de que la inversión en I&D es lo que causa el crecimiento en la productividad y no lo contrario (Rouvinen, 2002). Esto se puede observar en los dos gráficos: el de la izquierda que muestra la relación positiva entre ingresos per cápita y productividad, mientras que el de la derecha muestra que los países con ingresos per cápita más altos son los que también tiene un mayor gasto en I&D.
En otras palabras, las inversiones en innovación constituyen un aporte crucial para el crecimiento a largo plazo de un país, en lugar de ser un simple resultado de ese crecimiento, por lo que deben ser una prioridad para los segmentos productivos de mayor potencial competitivo.
De acuerdo al Informe Global de Competitividad (2015-16), la República Dominicana ocupa el puesto 112 de 140 en el pilar de innovación, una posición rezagada con respecto al promedio de ALC (79/140). Otros indicadores ratifican este bajo desempeño: capacidad para innovar (92/140) y gasto de empresas en I&D (117/140; licitaciones públicas de bienes tecnológicos (78/140); número de postulaciones para patentes a través del Sistema Internacional de Patentes (PCT) por millón de habitantes (83/140), etc.
Adicionalmente, de acuerdo con el estudio Inclusión Digital en América Latina (2016), cerca del 80% de la población dominicana cuenta con cobertura de banda ancha móvil, pero no la utiliza, lo que es superior al promedio de Latinoamérica, de 57%. Adicionalmente, el costo de propiedad móvil para el 40% de la población dominicana más pobre, equivale a un 23% de sus ingresos, muy por encima de un nivel objetivo de 5%. Esto coloca a RD como el tercer país con la penetración de internet móvil más baja de Latinoamérica, con menos de 30% de la población con acceso a internet móvil. Estos datos son importantes considerando que las tecnologías de información y comunicación son hoy en día un factor fundamental para la innovación.
Pero lo que agrava más la situación es que, en RD la calidad del capital humano es baja y limita mayores ganancias de productividad. Según la última encuesta disponible para República
Dominicana, del World Business Environment Survey (WBES) de 2010, 45.8% de los empleadores reporta que sus trabajadores tienen baja capacidad técnica, mientras que 36.2% identifica que tener una fuerza laboral con una educación inadecuada es un obstáculo a la productividad. La calidad del capital humano—incluyendo las destrezas intelectuales de la fuerza laboral y las capacidades en ciencia, tecnología e ingeniería, sin duda son fundamentales para el proceso de innovación.
El gran riesgo de la situación descrita es que, de no crearse las condiciones para mejorar la calidad del capital humano, se perpetuaría un círculo vicioso que se conjuga con escasas oportunidades productivas, que vuelven a reforzar las restricciones sobre la acumulación de capital humano a lo largo del ciclo de vida del individuo.
El desafío es, por lo tanto, romper este círculo vicioso, para lo cual hay que potenciar actividades económicas de mayor productividad, mejorar la acumulación de capital humano, y fortalecer el marco regulatorio y de políticas.
Y este último es precisamente el tercer y último reto que deseo abordar: El reto de las instituciones y el ambiente de negocios: Marcos institucionales sólidos y eficaces contribuyen a reducir los costos de transacción y a eliminar restricciones a la productividad y al crecimiento. Por otro lado, mejores instituciones, por medio de intervenciones específicas en materia de política, ayudan a compensar fallas de mercado y contribuyen al mejoramiento del bienestar social y a la acumulación de capital humano.
De acuerdo al Índice de Competitividad Global 2015-2016 del Foro Económico Mundial, la Institucionalidad es el pilar en el cual el país ocupa la peor posición (puesto 118 de 140) de todos los pilares evaluados, principalmente debido al débil desempeño en aspectos relacionados con la ética y corrupción.
En tanto, el bajo desempeño del país en el Reporte Doing Business del Banco Mundial, que lo ubica en el puesto 93 de un total de 189 economías, se vincula a las deficiencias en el marco regulatorio de resolución de insolvencias de las empresas, al alto costo de la energía eléctrica, y al tiempo prolongado y alto número de procedimientos requeridos para obtener una conexión fija a la red eléctrica. En conjunto, estos resultados sugieren una debilidad en la coordinación de programas y políticas para mejorar el entorno de negocios y por ende para el desarrollo productivo.
III. Opciones de Políticas:
En este contexto, y a la luz de los retos planteados, qué opciones de política debe adoptar la República Dominicana para transitar hacia un nuevo modelo de desarrollo productivo que le permita, no sólo mantener el ritmo de crecimiento durante los próximos 3 o 4 años, sino que sea sostenible en el tiempo, de manera que pueda duplicar su ingreso per cápita, crear un crecimiento más inclusivo y alcanzar una mejor calidad de vida, como la que exhiben países más desarrollados.
Porque para República Dominicana llegar al nivel de ingreso per cápita de un país como Corea, u otros países con PIB per cápita cerca de US$30.000, la transformación económica necesariamente será diferente que la transformación económica que le permitió duplicar sus ingresos per cápita desde el principio de los 2000s.
Ese, señoras y señores me parece a mí que es el gran desafío que enfrenta la República Dominicana y la razón para la cual se requiere una verdadera transformación productiva, sustentada en políticas que promuevan el encadenamiento productivo y la calificación laboral. Y no hay mejor momento para hacerlo cuanto se cuenta con las condiciones macroeconómicas y un contexto externo favorable.
Si miramos el gráfico en la pantalla, podemos observar la evolución de la complejidad de la canasta exportadora de Corea, por citar un ejemplo, durante los últimos 30 años, con las barras más oscuras mostrando exportaciones más complejas, y las barras más claras representando las exportaciones menos complejas.
Esta evolución que ha experimentado ese país es resultado de la implementación de una serie de políticas deliberadas y metódicas para transformar la economía, que se evidenciaron en la creación de valor en bienes competitivos.
Si miramos el caso de República Dominicana, a su lado, sin duda se puede percibir un movimiento positivo hacia una canasta de exportaciones más complejas. Sin embargo, se requiere hacer un mayor esfuerzo para continuar en esa senda de exportaciones con mayor complejidad y valor agregado, mantener un enfoque en segmentos productivos orientados hacia la demanda.
Hace aproximadamente dos años, en el BID publicamos un libro titulado, Cómo repensar el desarrollo productivo, en el cual reivindicamos la importancia de impulsar una nueva política industrial o de desarrollo productivo en la región, a la vez que enfatizamos la importancia de hacer las preguntas correctas para aplicar las políticas correctas y de no caer en los errores de la vieja política industrial que llevó a muchos estados y empresas a la bancarrota.
En ese sentido, el libro presenta un marco conceptual, sobre el tipo de intervenciones que puede hacer el Estado así como una serie de preguntas claves que los hacedores de política pueden utilizar para repensar las políticas de desarrollo productivo.
Una de estas preguntas se refiere a la importancia de que las intervenciones de políticas definan claramente las fallas de mercado que busca resolver la política para no generar peor distorsiones; las otras dos preguntas se refieren a qué tipo de instrumentos de política se pueden utilizar para resolver esa falla mercado y qué tipo de instituciones se requerirían para poder implementar eficazmente esas políticas. Con respecto a este último punto, se pone énfasis en que el diseño y aplicación de políticas de desarrollo productivo requiere de instituciones con capacidades técnicas, operativas y políticas muy sólidas para que sean eficaces y resalta la importancia de contar con un plan coordinado de acciones y de sistemas de evaluación y monitoreo en el proceso de intervención.
Paso ahora a presentar algunas propuestas que podrían ayudar al país a transitar hacia un nuevo modelo de desarrollo productivo:
En primer lugar, pienso que se debe hacer una revisión y evaluación de la efectividad de los actuales esquemas de incentivos y de los instrumentos de política de apoyo al desarrollo productivo. Una agenda de políticas de desarrollo productivo no supone necesariamente mayores gastos fiscales sino la aplicación racional y transparente de los incentivos correctos donde se necesitan. El punto entonces es que se deben encontrar ahorros recortando subsidios o incentivos que no se justifican o que no están siendo eficaces con el fin de fortalecer aquellos que sí tienen buenos resultados y abrir espacios para nuevos instrumentos prometedores, que apalanque con efectividad el crecimiento económico. Todo programa de incentivos debe contar con un buen sistema de evaluación y seguimiento.
En segundo lugar, se debe mejorar y reformar la arquitectura institucional de apoyo al sector productivo del Estado para fortalecer la coordinación, la articulación y la efectividad de las intervenciones, en particular lo relacionado con la promoción y facilitación de las exportaciones y de la inversión. Diversos estudios que hemos realizado en el BID han encontrado que existe una gran duplicidad de funciones, mandatos y competencias con una multiplicidad de sobre-posición de programas y proyectos, y dispersión de esfuerzos, etc. Se debe tender hacia la focalización y a la especialización para ser más efectivos y en la medida de lo posible desarrollar esquemas institucionales con participación pública y privada.
Alrededor del mundo y en nuestra misma región existen buenos ejemplos de esquemas institucionales para la implementación efectiva de políticas de desarrollo productivo y de facilitación de comercio. La República Dominicana tiene la oportunidad de fortalecer las instituciones y las capacidades técnicas y operativas del Estado para gestionar este tipo de políticas con conocimiento, y de manera eficiente y efectiva. El crecimiento de esta economía en los últimos años constituye un buen estímulo para la implementación de estas políticas
En estos momentos, estamos concluyendo un trabajo coordinado con la Asociación de Exportadores (ADOEXPO) y la Mesa de Exportaciones con una propuesta muy concreta e interesante para el fortalecimiento de las instituciones de facilitación del comercio y la inversión. También contamos con recursos de cooperación técnica que hemos puesto a la disposición del Ministerio de la Presidencia para fortalecer el marco institucional de apoyo al desarrollo productivo. Esta iniciativa puede servir de modelo para la coordinación interinstitucional y una mayor interacción entre los sectores público y privado.
En tercer lugar, se debe adoptar un enfoque sistémico para la transformación productiva mediante el desarrollo e implementación de una nueva Estrategia de Desarrollo Productivo. La estrategia se podría enfocar en estimular la innovación y el desarrollo tecnológico de las empresas, el crecimiento de nuevos sectores exportadores de mayor valor agregado, y la facilitación de encadenamientos productivos. Debería ofrecer una visión unificadora para el desarrollo del sector productivo, identificar sectores con potencial exportador y de inserción en cadenas globales de valor, y ayudar a guiar las acciones de las diversas entidades de apoyo al desarrollo productivo, para lo cual la Estrategia deberá contar con un plan maestro de ejecución y promoción.
Finalmente, es clave que en esta Estrategia se priorice el fomento a la capacitación laboral para la innovación y la competitividad, mejorando la vinculación entre el sector empresarial y la formación técnico-profesional, donde los empleadores tengan un rol central en la determinación de los contenidos del currículo, la fijación de estándares de calidad para el sector/industria, el método de evaluación y la certificación requerida por el sector. Clave también es fortalecer la oferta de recursos educativos y de capacitación en el desarrollo de competencias para las tecnologías de información y comunicación (TICs).
Los dominicanos y dominicanas, padres y madres de familia, adolescentes y jóvenes aspiran a mejores trabajos y mejores salarios. Algunos aspiran a ser emprendedores como los jóvenes del Instituto Tecnológico en el Parque Cibernético de Santo Domingo, que están diseñando una impresora 3D de bajo costo que quieren colocar en las escuelas públicas del país. O como la joven emprendedora Paola Santana, quien concibió la idea de utilizar drones para entregar medicina a comunidades en zonas rurales y está trabajando con nosotros en un proyecto con ese propósito en San Juan de la Maguana.
Construir un país que ofrezca este tipo de oportunidades para todos debe ser la aspiración de un nuevo modelo de desarrollo productivo y la inspiración que motive un cambio en la forma de pensar el desarrollo del país.
¡Muchas gracias!
